摘要：政体思维主导下的二元政制观趋向于突出宪法与一般性制度之间的差别，推崇政体，尤其是民主政体的判准价值，强调宪法塑造政治秩序的决定性作用。近代以来，中国传统政制被纳入专制政体的范畴类型之中，经受了偏于消极的评论。而作为政书范例的《通典》显示，中国传统强调政制的古今兼容性和系统融合性，同时又与立国原理相配适，制度演进离不开这三方面的配合与制约。基于政制传统的本土化路径，治体论提供了更为恰切的思考框架，透过大一统、礼法秩序等视角揭示出制度何以贯通并演进成为典章，这有利于我们理解国家治理传统的特质和现代启示。

　　关键词：《通典》；治体论；大一统；礼法；国家治理传统；

　　国家治理体系和治理能力现代化的时代命题不仅需要我们注重西方数百年现代化的经验教训，也需要我们认真梳理自身的国家治理传统。国家治理现代化以制度化为主要关切，因此，国家治理的政制传统无疑应该得到更多关注。

　　在政制传统的历史积累中，诸如“三通”“九通”等经世文献提供了源远流长的探析视野，有利于我们进行古今贯通的考察和鉴别。本文致力于反思现代西学启蒙塑造的政体思维和二元政制观，透过《通典》从历史演变的治体论视野探究中国政制传统的涵义与启示。明确政制传统所代表的国家治理机理是探讨国家治理现代化的必要智识起点。

　　二元政制观与作为政书范例的《通典》

　　现代转型以来，学界往往基于政体论范式将中国传统政治归为专制主义类型。基于此，牟宗三对中国传统政治进行概念提炼，提出政道不足、治道发达的论点。在牟宗三看来，中国传统政治缺乏有序更迭政权从而产生治权、并以成文宪法为表征的“第一义之制度”。

　　相对来说，在公共事务上因事制宜、属于“第二义制度”的法度律令十分详尽。这一将政制予以二元划分的倾向突出了宪法与一般性制度之间的差别。宪法规定的最高权力归属与分配问题成为悬置在各项制度上的第一义问题。这也意味着，只有宪法制定完备，此下所有的第二义制度才有可能措置得当。

　　政体思维主导下的二元政制观固然提供了中西政治研究的路径，但却在相当程度上限制了我们对中国传统政制的认识与辨析。受专制主义论的影响，传统政治中的典章制度往往被视为专制统治的工具，现代学者罕能充分正视其中的政治理论思考，大多将其视作史学研究的文本材料或者用以佐证具体论点的史实依据。

　　这一状况在《通典》研究中亦有表现。一般认为，《通典》是中国传统政书的范例，是我国历史上第一部典章制度通史。新史学代表人物梁启超肯定杜佑是“二千年来史家其稍有创用之才”的六人之一，在《通典》一书的价值定位上指出：“《通典》之作，不纪事而纪制度”，“有《通鉴》而政事通，有《通典》而政制通”，“制度于国民全体之关系，有重于事焉者也，前此所无而杜创之”。

　　正如有学者指出，梁启超对制度的理解与杜佑并不相同。“任公这里所谓‘事’与‘制度’的分别与对立，以及‘制度’高于‘事’的地位，已与杜佑的表达颇有距离。浮现于梁任公脑际的史学记述对象，已是人/事/制度鼎足而三，而在杜佑眼中，不过是人/事两类。”在《通典》序言中，李翰评价杜佑编纂的历代政制：“采五经群史，上自黄帝，至于我唐天宝之末，每事以类相从，举其始终，历代沿革废置及当时群士论议得失，靡不条载，附之于事。”

　　梁启超在写作《中国历史研究法》一书时也注意到了《通典》序文中的这段话，但这段话只是被梁启超用来证明《通典》“统括史志”。类似的，吕思勉认为《通典》在“搜采贵博，分类贵详”方面不如马端临的《文献通考》，但“论创作的精神，自以《通典》为优”。

　　受现代学术思潮的影响，制度脱离传统政制中与人事紧密联系的实践内涵，开始与“事”“类”分离，逐渐被视为独立的存在来规范现实政治。与此同时，中国传统政治被定性为专制主义，其中大量的制度安排被降格为二元政制观中的第二义制度，只能体现治道层面的完备，却始终无法解决第一义的政道问题。梁启超在《中国专制政治进化史论》中就曾指出：“专制政治之进化，其精巧完满，举天下万国，未有吾中国若者也。”

　　20世纪80年代以来，学者们秉持马克思主义唯物史观的原则，尝试从社会科学角度对传统学术进行解释，对《通典》的认识注重其编纂逻辑和取材立意。朱维铮指出，制度是特定历史时期人们社会关系的凝聚形态，《通典》考察的是“封建主义运动过程中相对静止的断面”。

　　白寿彝认为《通典》全书结构上的逻辑是按照杜佑政治思想中的先后、本末、缓急来安排的，其中占有一半篇幅的《礼典》反映了杜佑所处阶层的思想感情。瞿林东则从史学是如何反映一个时代的政治、经济这一思路出发指出，杜佑“食货为先”的史学思想体现了历史与逻辑的一致性。

　　葛兆光分析了《通典》与中唐史学的关系，认为《通典》“力图将史学和政治更紧密地联系起来，以发挥史学为现实服务的作用”。王锦贵同样注意到《通典》作为典制体史书出现的首创意义，认为《通典》蕴含的经世致用原则是其享誉学林的重要原因之一。

　　值得注意的是，谢保成在分析《通典》的性质时，以制度变迁作为落脚点，虽然大体还是将制度视为社会结构变迁的反映，但特别指出《通典》的目的并不在于以帝王一人之得失阐发规谏，而是从“体要”出发探究政理，透过制度的古今沿革探求施政规律。

　　大体而言，马克思主义史学研究认为，杜佑《通典》在以下三个方面做出了创新：一是书志体例的创新；二是“食货为先”的史学思想创新；三是与政治现实紧密结合的理论思考。马克思主义史学在考察中国传统政制时往往注重其与社会条件、政治环境、经济基础之间的关联，将中国传统制度视为特定历史时期的产物，尤其关注《通典》中《礼典》所代表的封建统治阶级的利益。传统政制被视为封建社会政治经济结构的规范表征。在这个意义上，马克思主义史学深受二元政制观的影响，研究视野始终被限定在特定的时代条件和历史环境中，对于深层次政理未予探究。

　　近代以来的制度思维受制于二元政制观，将宪法视为最高级制度，此下各项制度都低于前者。“‘神圣政制论’的制度崇拜铸造了多种变革型意识形态，把外来制度作为本土政治发展的不二标准，努力改造所处社会的现实人事以迁就理论主张，再配合以终结论意义上的乌托邦想象。”

　　政体思维裹挟了许多意识形态维度，如自由主义、科学主义、高调民主观等，导致政制传统评价陷于被批判和被打倒的逼仄境地。部分地出于应对这种思绪的考虑，钱穆认为，中国传统政制的高明之处正是在于不高谈主义，而将主义落实在具体可行的制度上。在《中国历史上的政治制度》一文中，钱穆提出“中国历史上，无宪法，有制度”。

　　政体思维影响下的二元政制观过分拔高政体，尤其是民主政体的价值，强调宪法塑造政治秩序的决定性作用，传统政制的价值与意义被纳入专制政体的范畴类型中，趋于被消极评价。在钱穆看来，对于中国而言，“政府中各种职权之分配，皆有详密之规定。精细周到，远非西方宪法可比”。民主与专制的政体区分并不构成政治秩序及其政制的终极评价标准。钱穆有意降低主义之争，目的是将我们对政治的思考落脚在制度化实践层面。

　　在《中国史学名著》一书中，钱穆分两章叙述了以《通典》为代表的中国传统政制的历史意义与时代价值：“这部书，可说在中国史学里是一个大创辟。而这一种大创辟，也可以影响时代。”在《国史大纲》中，钱穆也评价道：“此为‘政书’之创作。以制度为骨干之新史，非政体沿革到达相当程度，不能有此。”

　　钱穆晚年更是指出：“杜氏此书并非其私人之政治哲学。根据历史事实，叙述其各项制度之先后演变，上自创制时之争议，下及演变中对此各项批评。一切意见，详罗无遗。利病得失，无所隐遁，可供后人之参考与抉择。”陈寅恪的《隋唐制度渊源略论稿》一书在谋篇布局和理论用意方面，大体承接杜佑《通典》的学术旨趣。章太炎在评价“九通”时认为：“九通之中独杜氏《通典》最当详究，不仅考史有关，以言经学，亦重要之书也。”

　　理解中国传统政制到底应该依据什么样的标准？在现代二元政制观的视野下，我们往往只能看到传统政制不足的一面。钱穆对《通典》的分析则为我们提供了思考传统政制的本土化路径，以此为基础，我们可以进一步窥视国家治理传统的精义所在。

　　《通典》宪制视野的展开：基于国本原理的古今兼容与系统融合

　　在《进〈通典〉表》中，杜佑论其撰述《通典》的旨趣：“将施有政，用乂邦家。”可见，杜佑编纂历代典章制度，不是一种纯文献的处理，而是秉持对现实政治有所助益的原则进行史料的选择与评述的。以往对历代政治制度得失的辑录，在杜佑看来，“率多记言，罕存法制”，“多陈紊失之弊，或阙匡拯之方”。钱穆评价中国“记言”方面的历史著作时指出：“时代变斯历史变，而其变之机扩，则主持在人，不在事。”

　　杜佑在这里将“制”的视角纳入“人”与“事”的关系之中，通过考察制度因革损益，把握其间的种种历史人事变迁。李翰在《通典》序言中进一步指出：“君子致用，在乎经邦，经邦在乎立事，立事在乎师古，师古在乎随时。”钱穆在评价《通典》时指出：“一切制度，都是通古今。而同时每一制度，又必互相通。”经邦、立事、师古、随时，这显示出中国传统政制在纵向维度上聚焦古今一体的贯通，同时横向强调各类制度间的相互关联，以国家治理为总纲实现系统融合。

　　《通典》共分九个门类，《食货》居首。这样一种编排方式在《通典》以前的正史“书志”类撰述中并不常见。钱穆指出《通典》九个门类的先后顺序，可以看出“杜佑一番极大的政治理论所在”。杜佑在《通典》自序中阐述食货第一的理念：“夫理道之先在乎行教化，教化之本在乎足衣食。”

　　治理的关键在于教化百姓，但在此之前，更重要的是使百姓丰衣足食。这样一种现实性的制度考量，既源于杜佑经受的时代刺激，安史之乱后的唐王朝百废待兴，急需经世致用的学风来革除此前浮华虚靡的社会风气；也有杜佑自身思想进路的影响，杜佑曾作《管子指略》二卷，《通典》全书多处引用管子论述。

　　《食货》卷开篇，杜佑就提出“农者，有国之本也”的国本论。以农为本成为国家各项制度的基本立足点，蕴含了国家治理的基本原则。钱穆就曾指出，中国以农立国，治国平天下之大道即建基于此。紧接着，杜佑以“国用备”“人食足”“徭役均”作为国家经济治理的各项制度目标，“知此三者，谓之治政”。实现理想政治秩序的基础需要在民生和国力（徭役均可以涵括进这两者之中）这两个基本要素上得到合理恰当的制度安排，社会民生和政府财政既要兼顾平衡，民众的国家义务也要平均分配。

　　杜佑在之后的史料编排上，特别选取了晁错的《论贵粟疏》。汉文帝时期，轻徭薄赋，休养生息，土地和人口相较过去都有增长，粮食却未见增长。晁错在《论贵粟疏》中向孝文帝建议：“方今之务，莫若使民务农而已矣。欲民务农，在於贵粟；贵粟之道，在於使民以粟为赏罚。”随后，以农为本在基本经济制度上得到贯彻。但是制度的古今延续并不是一成不变的简单遵循，而是随着人事变迁而变化。

　　到了汉武帝时期，“外事四夷，内兴功利，役费并兴”，百姓背本趋末，董仲舒上言建议劝民务农，但在当时未得到汉武帝的采用，直至武帝末年，武帝下诏：“方今之务，在於力农。”自此，以农为本成为秦汉至隋唐的基本经济制度。杜佑在此强调：“工商虽有技巧之作，行贩之利，是皆浮食不敦其本，盖欲抑损之义也。”

　　以农为本不仅是基本经济国策，也是立国之本。《通典》以《食货》作为第一，本末之辨在此明白揭示。国本就是国家形态的基础，指向民众群体的经济社会文化结构之特质。作为国本的重农不仅仅在经济制度上得到贯彻，也是处理其他制度轻重缓急的关键。

　　如《食货》开篇论历代土地制度。秦朝商鞅变法，“废井田，制阡陌，任其所耕，不限多少。数年之间，国富兵强，天下无敌”。土地私有制度的确立，收到了富强崛起的国家实效。但随着时代发展，制度弊端也愈加凸显，“虽获一时之利，而兼并逾僭兴矣”。制度改变人事，人事发展又进一步影响制度。当制度发展到一定程度，原先塑造制度的人事环境发生根本性变化，就会出现新的治理困境，需要设计新制度去调解。抑制兼并就成为日后历代王朝主要的经济政策目标。这也与以农立国的国本原理相一致。

　　杜佑在处理土地兼并这一制度问题时，着重分析了武帝、汉末哀帝和王莽时期的土地政策。武帝时期，董仲舒在现有土地制度基础上提出“限田”主张：“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以赡不足，塞并兼之路，然后可善治也。”汉末土地兼并问题严重，师丹辅政，认为制度应有所改革，但改革也应有限度：“盖君子为政，贵因循而重改作，所以有改者，将以救急也。”于是，丞相孔光、大司空何武奏请限田：“列侯在长安，公主名田县道，及关内侯、吏民名田皆毋过三十顷。”

　　之后，王莽篡位，直接下令全盘恢复井田制，由此导致“农商失业，食货俱废，百姓涕泣於市道”。中郎区博上谏：“井田虽圣王法，其废已久……今欲违人心，追复千载绝迹，虽尧舜复生，而无百年之渐，不能行也。”之后，关于两汉间的土地制度改革，杜佑引荀悦之论：“虽古今异制，损益随时，然纪纲大略，其致一也。”制度改革需要调和历史传统与现实人事之间的张力。改革不是没有限度的，一旦超过限度，过度复古或是超前创新，都会造成社会动荡失序。这其中的根本原理即所谓“纪纲大略”，是立国者需要反复探明的关键。

　　历代沿革和创制，一方面要重视以农为本的国本，具体制度设计不能偏离治理大纲，古今制度间的一贯性源于此一立国原理；另一方面，制度变革需要考虑现实条件，包括每朝每代的人事环境及各项制度间的联系与影响。钱穆在论述中国历史上的土地政策时，认为古人一方面要追寻井田制度下对土地的平均占有；另一方面又主张耕者有其田，两种观念相互冲突，关联的户籍税收等制度也一直得不到很好地解决。此外，杜佑在《选举》篇中特别指出，汉朝为了敦行以农为本的国策，惠帝、文帝、景帝时期制定的选举制度也与重农的经济制度相关联。

　　“行教化在乎设职官，设职官在乎审官才，审官才在乎精选举”，《通典》以《食货》为第一，《选举》为第二，在杜佑看来，国计民生和人才选拔构成国家治理的两大支柱。秦以后中国人才选拔制度的确立，大体可以追溯到西汉的文帝、景帝和武帝时期。

　　杜佑在《选举》篇开篇依次记录了汉高祖、惠帝、高后、文帝、景帝时期对察举的标准和方式所进行的实践摸索。阎步克从长时段的制度变迁角度指出：“汉代这种察举体制的形成，首先有一个渐变过程作为基础。它与战国之时业已流行的荐举选官之法，有着密切的渊源关系。”在古今兼容性方面，制度变迁不是简单的事件积累，而是随着人事变化不断调整，并注重古今制度的对照衔接。

　　杜佑对东汉时期察举制度的摘录，特别选取了阳嘉元年尚书令左雄议改察举之制的史料。左雄实施了三项制度改革：“限年四十以上，儒者试经学，文吏试章奏。”左雄对察举对象提出年龄限制，确立儒生、文吏二科取士，并建立了经学、章奏的考试制度。左雄“限年试才”的察举改制虽然得到了推行，但在传统察举制推行百年的人事环境中，原先的制度惯性依然存在。

　　因而在此之后，杜佑专门记载了侍中张衡上疏反驳左雄改制的意见：“自初举孝廉，到今二百年，必先孝行，行有馀力，乃草文法耳。今诏书一以能诵章句、结奏案为限，虽有至孝，不当其科，所谓损本而求末者也。”之后，黄琼担任尚书令，在左雄设置的儒生、文吏二科之外，又增加了“孝悌及能从政者”，稍稍降低了左雄改制的力度。

　　在这里，杜佑引用范晔对左雄改制的评价：“自左雄任事，限年试才，虽颇有不密，固亦因识时宜。”左雄改制，针对时弊，切合时宜。从察举制度的长时段发展来看，左雄改制的重点在于确立了考试制度，察举逐步由以推荐为主转向以考试为主，在一定意义上，开日后科举取士之先。

　　汉末天下纷乱，察举制依赖的大一统的制度环境不复存在，杜佑特别指出这一时期的社会环境：“士流播迁，四人错杂，详覈无所。”在此基础上，汉献帝延康元年，吏部尚书陈群创立九品中正制，“州郡皆置中正，以定其选，择州郡之贤有识鉴者为之，区别人物，第其高下”。在此之前，汉末的名士清议与“乡里月旦”就已逐步被纳入政府选举制度中，为九品中正制的出现奠定了基础。此后，“南朝至於梁、陈，北朝至於周、隋，选举之法，虽互相损益，而九品及中正至开皇中方罢”。

　　相较察举制，九品中正制的产生具有十分明显的“救弊”特征。也就是说，九品中正制与一时的人事关系密切，但是与传统选举的制度精神有一定距离。这就使得九品中正制在相当程度上只能作为一时权宜之法，一旦社会整体秩序归为一统，这样的制度则会被淘汰。但这并不是说现实政治制度没有可取之处。

　　杜佑论及这一时期的种种制度现象时选取了西晋尚书仆射刘毅对九品中正制的评价：“以九品者，始因魏初丧乱，是军中权时之制，非经久之典也，因用土断，复古乡举里选之法。”始平王文学李重的上书指陈也被杜佑选录：“九品始于丧乱军中之政，诚非经国不刊之法也。”察举制经历三百年演变，最根本的制度精神在于“选贤举能”，九品中正制在这一点上和察举制相比存在不足。

　　杜佑指出：“於时虽风教颓失而无典制，然时有清议，尚能劝俗。”可见典章制度的存续与风教关系紧密，九品中正制虽然不是“典制”，施行时期的社会清议尚能够支持现实制度运转。创制立法固然不能严恪制度理想而否定制度的现实损益，同样也不能因循制度现实而忽视制度理想的规范价值。

　　《通典》往往通过一时一地的制度评价彰显古今制度的内在兼容性。也就是说，当制度脱离典章本旨、背离传统典范精神之际，制度评价就会蕴含一种潜在的理想理念，其保存下来不断影响后世制度改革。西魏宇文泰执政时期，苏绰进行制度改革，制定“六条诏书”，其中就有对两汉选举制度精神的恢复：“绰深思本始，惩魏、齐之失，罢门资之制。其所察举，颇加精慎。”

　　之后，北周武帝和宣帝时期，都有恢复传统选举精神的制度改革：“及武帝平齐，广收遗逸，乃诏山东诸州举明经幹理者，上县六人，中县五人，下县四人。至宣帝大成元年，诏州举高才博学者为秀才，郡举经明行脩者为孝廉，上州、上郡岁一人。”值得一提的是，杜佑在编纂这两条史料时，将其特别置于对三代制度典范的评价之后。这里的史料编排没有遵循历史的时间顺序，而是以制度间对典范精神的贯彻为线索，以此强调这三个时期制度精神的古今兼容性。

　　“唐代以后，种种政治制度，多承《通典》来。惟其政府全由社会高级知识分子经由选举考试而拔擢任用以组成。故此政府乃得成其学术性，而非权力性。”士人政府的成就源于选举制度始终秉持选贤举能的制度精神。与以农立国的国本一样，选贤举能也构成立国之本，不仅体现在历朝选举制度的创制变更上，也在制度间相互贯彻融通。

　　钱穆在评价《通典》时指出：“一切制度，都是通古今。而同时每一制度，又必互相通。”于《通典》而言，一方面是制度传统的古今兼容性，另一方面是制度间的系统融合性。这两者又与以农立国（经济社会文化结构特质）、选贤举能（政治结构人事取向）的国本原理相呼应。国本原理是一个国家得以奠立的基础性原则，塑造其国家形态特质。

　　近代以来形成的二元政制观在处理中国传统政制时很难触及这三方面的会通融合、一体相资。二元政制观强调制度等级的高低之分，宪法与普通制度之间具有位阶差别，宪法的统领性暗示着一般性制度的从属性与工具性。而在《通典》彰显的政制观中，政制的古今兼容性、系统融合性与立国原理息息相关，任何一个层面的制度演进都离不开另外两者的配合与制约。

　　历代政制的沿革创新，面对的往往是一个时代的治理挑战、困境或危机。在解决问题的过程中，制度变迁的主要动力或者来自对制度精神和立国原理的继承与重构，或者源于处理人事问题时所发挥的创制力。与立国原理相配适的政制之古今兼容性和系统融合性提醒我们既要反思二元政制观的不足，也应该再思大国治理的宪制视野应从何处展开。

　　大一统与礼治：国家治理传统的秩序基源与典范模式

　　如《通典》所显示，中国传统政制的演进往往是在古今兼容性与系统融合性上同时表现，又需要与立国原理相配适。其间，人事环境的种种客观需求是影响政制演进的重要因素。要理解制度变革的范围、方式、程度及其原理精神转换，又需要引入以治国实践者为本位的视角。这就关联到中国既有的治体论传统。

　　在治体论传统中，治道、治人与治法是实现优良治理的三类核心要素，分别对应秩序系统中的政治原则、政治主体和制度方略。三者以一种整合视角和衡平逻辑塑造了社会政治秩序的宪制关系。《通典》代表的政制传统属于治法维度，其定位和特质需要我们从治体论视野加以认知，如此才能解释清楚制度为什么是通的，而且能够贯通古今、兼摄彼此，最终形成典章宪制。

　　大一统是中国治体论传统演进形成的秩序基源，对《通典》政制发挥着首要影响。也就是说，唐代为什么会出现杜佑这样的政治家以及《通典》这样的作品？钱穆认为：“唐代统一盛运之再兴，自然有它直通古今与通筹全局之一套远大的气魄与心胸，始得肇此盛运。所以朝代、人事，可以随时而变，而历朝之典章制度、大经大法，则必贯古今，通彼此，而后始可知其所以然与当然。”

　　从外在视野来看，唐代新一统秩序的建立为《通典》的出现提供了时代条件。在此基础上，《通典》撰述的一系列中心性制度安排才获得其实践语境。“中国历史始终最主要的乃是一个大一统政府下之历史。在一个大一统的政府之下，则必然有其相通合一的统一性的制度。制度有多方面，有法律、经济、军事等一切。但既是在一统一的政府之下，它当然得彼此相通。”

　　就内在视野而言，《通典》将以农为本和选贤举能作为国本原理，与大一统中心统合主义的秩序机理相一致，即首要注重并确立国族凝合与政府体制的双重构造特质。国族凝合重视共同体的团结整合，中国自古以来的基本地理条件和经济合作模式促使广土众民在内部形成了统一凝合的格局，我们从杜佑的“食货”为先就能领会到这个经济政治结构的统合原理。食货以下的选举、职官、礼、乐、兵、刑、州郡、边防等门类编排，又基本与大一统的政府体制相对应。我们对于这些中心性制度安排的理解，需要紧密结合“统”所指向的中心统合主义原则，从融凝聚合的立国原理来审视其政制精神。

　　除了大一统总纲，礼法秩序提供了治体论传统的典范治理模式。“礼者，体也。故礼必成体，即兼容并合此政治、伦理、与经济之三方面而成为一治体也。惟其必融凝此三者而始成为一治体，故于政治制度之背后，有伦理道德焉，有经济实利焉。”中国政治传统注重礼法混融，塑造了政制系统的传统精神，钱穆认为其实质在于政制与伦理、经济的融凝合一。《通典》两百卷，其中一半的篇幅是《礼》。杜佑指出：“制礼以端其俗。”礼作为政制典范，以人之性情为普遍的大群连结，所谓“积世相传道一风同之共同标准”，即是礼法传统的主导原则。

　　钱穆在评价秦汉隋唐制度变革和人文创造时说：“中国文化在秦汉时代已完成其第一基础，即政治社会方面一切人事制度之基础。在隋唐时代则更进而完成其第二基础，即文学艺术方面一切人文创造的基础。这在孔子书里特别提出的‘仁’与‘礼’之两字，即包括了此一切。‘仁’是人类内在共通之一般真情与善意，‘礼’是人类相互间恰好的一种节限与文饰。政治社会上一切制度，便要把握此人类内在共通之真情，而建立于种种相互间恰好之节限与文饰上。”相较法治侧重于治法层面的制度方略，礼治更强调从治人与治道层面对治法予以规范调适，充分发挥政治主体和政治原理在宪制结构中的能动性。

　　以《通典》为例，传统政制的因革损益，在古今兼容性与系统融合性上与立国原理相配合，而这其中的运行枢纽，往往来自实践主体的能动性。杜佑在《通典》“选举”部分最后评论道：“凡为国之本，资乎人甿；人之利害，系乎官政。”历代典章制度的因革损益，治人主体发挥的关键作用不仅体现在治法的制度变迁过程中，还与治道原则的损益相联系。《通典》选举部分共分六章，后三章杜佑专门记录了关于选举的历代议论。

　　其中，汉末哀帝初立之时，意欲匡正成帝之政，丞相王嘉上疏指出二千石高级官吏地位的变化所可能引发的社会治理变化：“二千石益轻贱，吏人慢易之，或至上书章下，众庶知其易危，小失意则有离叛之心。前山阳亡徒苏令等纵横，吏士临难，莫肯伏节死义，以守相威权素夺也。孝成皇帝悔之，下诏书，二千石不为纵，遣使者赐金，慰厚其意，诚以为国家有急，取办於二千石，二千石尊重难危，乃能使下。”魏明帝在位时，在职官员的考核并没有一个客观详当的制度准则。

　　于是，散骑常侍刘劭制定都官考课之法七十二条。散骑黄门侍郎杜恕进一步指出，用不尽其人，虽文具无益。礼臣、体貌大臣颇能体现政制传统中礼治的一面，“威权”“尊重”则显示出政治主体的风度与政府制度方略之间的紧密联系。这些例子指向政治生态中习俗、惯例、风尚与政府法令制度之间的互动转化，治人与治法关系的悠久争辩，需要放在治体论框架中予以阐释。

　　制度为什么是通的？这有赖于政制变迁体现古今兼容性与系统融合性，并与立国原理关联呼应。那么，制度又是如何成为典章的？钱穆指出：“唐杜佑著《通典》，典亦礼也。一代之政，即一代之礼，古今一贯。朝代有变，而典礼相通，读杜佑书可知。”礼兼治道和治法而言。一代之政，若能够成为一代之礼，不仅仅是在具体治理环境中实现制度方略的因承损益，还需要政治原理和政治主体层面的应对配搭与引领互动，在悠久深厚的历史文明语境中实现融通。

　　王安石在《周礼义序》中曾言：“制而用之存乎法，推而行之存乎人。”明代费宏在《对制策》中也指出：“法之立也，本无不宜；法之行也，始有其弊。因其弊而救之，则存乎其人。古人有言曰：‘救弊者，莫如修德。’又曰：‘救弊者，莫如责实。’”

　　这就意味着治人主体围绕政制方略、结合政治原理和价值进行转换与调适。解析《通典》，应该从治体论架构去不断追问政制的典章形成机制，才能进一步领会国家治理传统的中心机理。钱穆认为中国政制传统重学术性而轻权力性，体现学治精神，值得我们深入品味。

　　自现代转型以来，以变革批判为主要基调的二元政制观成为主流，并在政体至上的思维引导下强调体制中心性。在《通典》代表的政制传统中，治法与治人的关系被置于一种更为衡平的考量中，政制变迁需要注重多维因素的互动制约。近年来，关于国家治理传统的研究大多立足于治法层面的制度和组织逻辑进行古今治理范式的转型解读。

　　《通典》政制传统与强调最高权力归属和分配的政体论不同，体现出传统与系统双重兼容的立国治体论，更能解释传统国家治理的内在机理。这样一种政制类型显示出更为开放和多维的国家治理机制，需要今人在传统与现代之间建构起经久远大的学理谋划。